夏柱智：農村集體經濟發展與鄉村振興的重點

集體經濟發展近幾年成為研究熱點，學界普遍認識到集體經濟發展的重要意義。在政治上，發展集體經濟符合鄧小平早期設計的“兩個飛躍”的農村改革思路。在當前農村改革的語境下，發展集體經濟意味著鞏固脫貧攻堅成果、推動持續鄉村振興，也是強化基層組織建設的經濟基礎。在治理上，作為社區公共財力的集體經濟是傳統鄉村基礎秩序維系及國家與社會關系良性運轉的條件。集體經濟發展乏力是村級公共事務治理薄弱、社區凝聚力弱化、基層社會渙散的重要原因。

總體來說，經過了幾十年的“分”，農村集體經濟日益邊緣化，村社集體經營的范圍日益縮小，由此集體經濟發展路徑一直是研究重點，其主要政策主張是農村市場化。早期研究特別重視組織層面。農村工業化蓬勃發展的蘇南地區和珠三角地區，村社集體通過農村工業化發展集體經濟，創造了巨額的集體經濟收入。村社集體如何組織農民進入市場成為一個經典論題。近期相關研究深入農村制度層面，聚焦于集體產權制度改革。這一改革試圖從賦能集體土地產權、創新集體經濟發展體制機制層面為集體經濟發展提供產權基礎，把農民組織起來成立農村經濟股份合作社是集體產權制度改革影響集體經濟發展的機制。改革的核心是以“三權”促“三變”，即在確權、賦權、易權基礎上實現“資源變資產、資金變股金、農民變股東”。

當前關于集體經濟發展的研究隱含了鄉村振興主要的理論基礎——內生發展理論；與之相對的是外源性發展、外生發展理論，這種發展是政府推動、資本帶動的發展。外生發展模式的逐利本質，使得城市的主體地位被不斷強化，農村日益面臨著嚴重的邊緣化、衰竭化和空心化等問題，而“內生發展”則是解決之道。農村各類資源的市場化是內生發展的表象，集體產權制度改革則為其提供產權基礎。各類資源的市場化主要指包括承包地、宅基地和集體經營性建設用地的市場化開發。

已有研究十分豐富，為后續研究提供了基礎和理論對話點。存在的不足主要是:理論上，把集體經濟發展作為鄉村振興的普遍前提，忽視了對當前集體經濟發展的宏觀狀況及政策執行過程的質性把握，也忽視了在鄉村振興、資源下鄉的背景下對村社集體的重點任務和治理實踐的研究。與發達地區相比，中西部的大多數村莊，集體經濟收入十分微薄，這是客觀存在的事實。然而這并不意味著鄉村發展停滯、鄉村治理無序，兩者沒有必然的因果關系。鄉村振興背景下，鄉村發展和鄉村治理的經濟基礎在資源下鄉，并不在內生的集體經濟發展。為此，以集體經濟發展為研究對象，基于全國多地經驗，筆者嘗試建立一個研究框架，即在分析集體經濟發展的基礎上，揭示地方政府積極推動集體經濟發展的動力和過程，最后討論資源下鄉背景下的鄉村振興的重點及其理論基礎。

關于集體經濟發展階段和路徑的劃分是研究集體經濟的基礎。政策部門及學界十分推崇新型集體經濟的概念，新型集體經濟一般被界定為“股份合作經濟”。這是從集體產權性質角度區分的，對分析集體經濟發展的現實意義不大。本文從集體經營的對象和方式來區分集體經濟發展路徑，從而理解中西部地區集體經濟發展困境的結構性成因?？傮w來說，改革開放以來，農村集體經濟發展主要的路徑轉換是從競爭性的、村社集體參與經營的產業經濟，轉為非競爭性的、村社集體不參與經營的“地租經濟”。

改革開放之后，家庭聯產承包責任制取代了人民公社制，土地大多分到農戶，國家限制集體留機動地的比例，直接導致了農村集體經濟式微。令人意外的是，少數地區村莊的工副業發達，仍保持集體經營，吸納農村富余勞動力，集體經濟以鄉鎮企業的新方式表現出來。為了解決農村剩余勞動力就業問題，政府鼓勵和支持集體創辦鄉鎮企業。集體作為經營主體參與市場競爭，曾在改革開放初期取得了巨大的成功。然而自20世紀90年代中期以來，一個普遍現象是村社集體退出直接市場競爭，轉而依賴出租土地及廠房獲得穩定收入，產業經濟轉向“地租經濟”，一直持續到今天。據調查，珠三角地區最早從產業經濟轉變為“地租經濟”，適應當地“三來一補”類型的工業化。蘇南地區從20世紀90年代開始全面招商引資，90年代初期啟動鄉鎮企業改制，到2000年左右集體經濟全面轉向“地租經濟”。從產業經濟轉向“地租經濟”有必然性，這可以從兩方面來分析:

其一，集體的社會性質是主要原因。集體經濟與私營經濟及合作經濟不同，農村集體經濟組織可以依法設立企業，然而農村集體經濟組織本身不能改制為公司或企業。農村集體經濟發揮著維持村級公共品供給和保障農民基本福利（比如公平配置土地）的功能，是不允許破產的。在私營經濟蓬勃發展的背景下，集體無論是經營農業還是經營工商業，都缺乏競爭優勢，這使得集體經營本身就面臨高風險，最終也會把農民、地方政府拖入風險，造成連串的政治經濟后果。因此，無論是在經濟發達地區還是在欠發達地區，地方政府均不支持集體直接經營產業，較為保守的“地租經濟”成為集體經濟主導的路徑。在一些制度健全的地方，地方政府賦權農民約束村干部的冒險經營行為。如在珠三角地區的中山市，集體財務管理極為嚴格，支出超出5萬元需要村民代表大會通過，超過50萬元就需要全體村民通過，這背后隱含的是集體經濟發展的保守性。

其二，集體的經營能力也是一個重要的影響因素。集體經營成功的關鍵在于村干部的能力。在蘇南村莊早期的工業化進程中，在同樣的區位、政策和市場條件下，個別村莊成長為工業發達村莊，其關鍵因素是村干部的經營能力強，他們善于爭取政策支持、捕捉市場機會、組織生產要素等。問題是，雖然有可能出現個別企業家型的村干部，但村干部卻難以普遍成為企業家。在社會高度分工的條件下，村干部和企業家均成為專門的職業群體。即使政策允許村干部由企業家兼任，在村集體經營過程中也存在難以解決的村干部尋租問題，這也是政府推動鄉鎮企業改制的重要原因。不同于產業經濟，“地租經濟”主要取決于區位優勢及政策供給，與村干部經營能力并不完全相關。地租是標準化的，一般由政府制定指導價，政府和農民容易監督，從而防止出現村干部的尋租問題。

就現狀而言，無論是產業經濟還是“地租經濟”，東部沿海發達地區和中西部欠發達地區在集體經濟發展上形成了巨大的區域差異，這與區位優勢和經濟發達程度有關。在早期，東部沿海地區鄉鎮企業蓬勃發展，而在中西部地區辦鄉鎮企業則普遍失敗了。典型的如蘇南地區，鄉鎮企業發展給村集體帶來了巨額收入。早在20世紀90年代，就有工業產值超過1億元、集體經濟收入超過100萬元的村莊，農戶從集體獲得就業、住房、醫療、教育等福利。2015年在蘇州市郊以地租為主要收入來源的村莊中，集體經濟收入低于300萬元被認為是需要扶持的薄弱村莊。而在湖北省，即使在省會武漢市郊區農村，也很少有集體經濟發達的村莊。很多村莊早期辦過企業，但大多破產了，在工業向城市園區集中的經濟政策背景下，村莊也失去了辦鄉鎮企業、發展集體經濟的機會。

在中西部農村地區，村集體主要依靠少量未承包到戶的集體機動地獲得收入。由于人地關系高度緊張，土地絕大多數承包到戶，機動地一般不多，價值也不高，因此，集體經濟收入微薄，超出5萬元就相當不錯了。2017年，全國統計的56.3萬個行政村中，村均經營性收入26.5萬元，有經營收益的村莊占總村數的53.5%，其中經營收益5萬元以上的村只占29.2%，可見大部分村莊仍然是“空殼村”。在湖北農村，村集體經濟不僅薄弱，而且大多負債，包括稅費改革之前形成的舊債務和村級公益事業建設形成的新債務。為了還債，村莊把有限的資源、資產長期限廉價流轉出去，這加劇了村集體經濟發展的困境。

一種主流觀點認為，借集體產權制度改革，充分賦予集體經濟組織管理開發集體資產的權利，大力推動集體產權流轉，能為中西部農村找到一條發展壯大集體經濟的內生發展道路。然而目前這并沒有得到經驗支撐。發達地區是集體產權制度改革的重點區域，源于其在工業化和城市化歷史進程中，形成了龐大的集體經營性資產，這可能會產生村莊集體資產不清、收益分配混亂等問題；而在不發達地區，村莊基本與工業化、城市化無緣，農村集體經營性資產很少，村民普遍對集體產權制度改革缺乏獲得感，改革往往是走程序?？梢詫r村土地產權進行分類分析:就農村承包地而言，國家明確土地承包權和經營權分置，村集體在土地流轉過程中主要發揮中介組織和公共服務的功能，農地租金最終分配給農戶，并不能額外增加集體經濟收入。就農村建設用地而言，法律明確集體經營性建設用地入市的合法性，然而中西部農村缺乏工業化的條件，總體上缺乏建設用地需求，集體經營性建設用地不僅數量少，而且價值低。還有人設想通過經營宅基地獲得財富，這也是宅基地“三權”分置改革的重要目標。事實上，宅基地在中西部村莊主要是居住用地，缺乏經營性價值。只有在少數風景名勝地區，村集體通過引入工商資本開發旅游資源、打造高端民宿，這不僅增加了農戶收入，而且增加了集體經濟收入，但這種類型的村莊很少。

近幾年，先行試點縣市已經完成了集體產權制度改革，從制度設計上完成了清產核資、確定集體經濟組織成員和建立股份經濟合作社。從統計上看，各地集體經濟收入也日益增長，成為農村集體產權制度改革的“重要成果”。令人困擾的問題是，地方政府是如何把集體產權制度改革的成果迅速轉化為集體經濟發展成效的?

從調查看，村干部缺乏發展集體經濟的內生動力，“鄉鎮急、村不急”。在稅費改革后的十多年里，政府轉移支付構成了鄉村治理、鄉村發展的經濟基礎。對于村干部而言，他們的工資收入被納入預算，基本能得到保障，即使有少量拖欠，也可以通過向鄉鎮及市縣相關部門“討錢”等方式得以解決。這樣，自上而下的政府推動就成為發展集體經濟的主要方式。在脫貧攻堅和鄉村振興背景下，地方政府普遍把集體經濟發展列為考核的“硬指標”。在江西的貧困縣尋烏，脫貧攻堅有了堅實的基礎，政策重點轉向鄉村振興。地方政府要求2019年村集體經營性收入在2018年的基礎上增長10%，2020年在2019年的基礎上增長5%。在安徽省繁昌縣，2018年完成集體產權制度改革，2019年把集體經濟收入列為政府的重要考核指標。如平鎮，2020年要完成的指標是:集體經濟收入超過50萬元的1個村；超過30萬元的2個村莊；其他村莊均要超過10萬元。而之前大多數村莊集體經濟收入不足2萬元。

面對集體產權制度改革，發達地區和欠發達地區的壓力是不同的。發達地區的村集體經濟收入本身較多，地方政府主要解決的是規范集體經濟收入分配的問題，比如說要不要分紅，分紅多少，如何公平地分紅。而在欠發達地區，集體經濟發展本身就是最大的壓力，分紅在大多數地區并不存在。集體產權制度改革試點的顯著政績是，在一些貧困村推動發展集體經濟，大幅度提升了集體經濟收入。如被大力宣傳的貴州塘約村，短短兩年就通過改革從貧困村轉為小康村，集體經濟收入超過100萬元。實際上，村莊的集體經濟收入大體是穩定的，不可能因為集體產權制度改革了，集體掌握的土地資源就迅速增長、土地價值大幅上漲，這缺乏現實性。只是，為了應對自上而下的行政考核，地方政府仍然會積極推動集體經濟發展，構建“集體產權制度改革”和“集體經濟發展”之間的因果關系，形成符合上級考核要求的政績。

正如前文所分析的，集體經濟發展路徑已經發生了歷史性轉變，地方政府一般不支持村集體直接經營產業。在財政資金管理十分嚴格的背景下，村集體經營失敗使得基層干部面臨問責。為了既增加集體經濟收入，又避免集體經濟風險，地方政府創新集體經濟發展路徑，借用項目制的方式，普遍動用財政資金建立“集體經濟發展項目庫”，這既能促進集體經濟增長，又能規范集體經濟發展。根據項目經營對象，集體經濟發展可大致歸納為4類:

1．支持村莊本地或異地獲得經營性資產

大多數村莊集體經濟薄弱，缺乏經營性資產，也不可能依靠村集體內生積累獲得經營性資產。地方政府設想通過財政支持，形成經營性資產，產生可持續的租金收入。調查發現，大多數村莊的經營性資產主要包括蔬菜大棚、養豬場、廠房、商住樓等。相對于村集體直接發展產業的方式，這種方式降低了風險，但存在的問題是可能因市場需求不足，形成閑置資產。尋烏縣的兩個貧困村均拒絕了政府支持的蔬菜大棚項目，因為“村干部沒有經營能力，招商引資也不專業，村莊沒有區位優勢。萬一失敗了，是要負責的”。一些地方政府認識到村莊資產價值低，便支持村集體在城市核心區域投資經營性資產，在異地獲得經營性資產。繁昌縣政府2020年拿出800萬元，對峨鎮的8個村莊分別支持100萬元，村集體再拿一些錢入股形成合資公司，在工業園區購買用于出租的倉儲用房，保底年收益大約是6%。筆者在蘇州早就發現這一現象:為了平衡集體經濟收入，在政策支持下，2014年黃鎮15個村集體一共入股11190萬元資金建設物業，富裕村和薄弱村都有入股的機會，富裕村靠集體經濟入股，而薄弱村則靠財政扶持入股，投資的年收益率為12%。

2．支持村莊投入有穩定收益的經營性項目

在中西部農村，尤其是貧困地區，地方政府不允許集體直接經營農業或者工副業，也對修建蔬菜大棚等可能存在的閑置風險有所警惕，便在政策支持下鼓勵村集體把扶貧資金引入光伏項目。光伏項目建成后，資產及產生收益歸集體所有。光伏項目只需稍加維護，就可以源源不斷地生產電能。2018年，尋烏縣某村利用各級、各部門扶貧資金建了兩個光伏電站，村集體每年可以增收20多萬元。在陽新縣雙鎮，大多數村莊把20萬～50萬元的扶貧資金投入光伏項目，利用村莊四荒地、堰塘、屋頂等裝光伏板并網發電。光伏產業的收益極為依賴國家的電價補貼，這是其基本特征。某光伏項目的上網電價為每度0.41元，國家補貼后電價達到每度0.98元。如果補貼政策持續下去，基層干部當然歡迎，這相當于政府額外的轉移支付。依靠光伏產業的收入，村莊普遍多了幾萬元到十幾萬元的收入，這是許多村莊集體經濟收入增長的主要來源。讓基層干部擔心的是，2020年全面脫貧后，財政一旦不再大力補貼電價，光伏發電就失去了競爭力，光伏產業如何繼續將成為一個問題。

3．支持村莊的項目資金入股當地龍頭企業

村莊的項目資金入股當地龍頭企業是中西部地區非常流行的集體經濟發展方式，也是最為直接的方式。在陽新縣雙鎮，繼2018投資光伏之后，有一半的村莊在2019年將扶貧資金入股當地龍頭企業，獲得分紅收入，年收益率大約為6%～10%。2019年，繁昌縣財政計劃拿2000萬元支持20個村莊發展集體經濟，一般是村集體和企業訂立5年合同，每年獲得6%的分紅收益。相對于前兩種集體經濟發展方式，這種方式獲得的收益避免了形成沉沒的固定資產。然而政府推動起來有些困難:一是村干部大多并不支持這種方式，其原因是擔心出現經營風險，“稍有不慎，就出問題”。財政資金的投資一旦出了問題，比如經營企業虧損，難以歸還入股本金，村書記是首要問責對象。二是當地龍頭企業也不認可。龍頭企業一般是地方政府、金融部門的重點扶持對象，能夠低成本獲得惠農貸款，沒有必要吸收村集體入股資金。企業接受村集體入股資金還面臨很多其他問題，“分紅比例大，義務也很多，資金監管很嚴，提高了經營成本”。因此基層干部只能找關系、攀交情，必要時施加行政壓力；企業顧忌到長期經營，也會勉強同意村集體入股。

4．支持村莊承接小型政府項目

項目一般是通過市場競爭發包出去的，村集體并不是一級合法的接包主體。在發展集體經濟的政策背景下，地方政府設想把部分對資金、技術要求不高的項目委托給特定村集體實施，以便村集體獲得經營性收入。這種方式在發達地區已經流行多年，中西部地區也開始采用這種增加村集體經濟收入的方式。繁昌縣平鎮某村2019年承接了一個農業社會化服務項目，項目資金50萬元。由于項目資金不多，項目涉及全鎮的農機和農戶，沒有私企愿意做，該村集體就主動承接了這個項目，扣去聘用人員工資和組織管理費用，該村集體賺了十幾萬元。在貴州安順縣某貧困村，村集體成立了村建筑隊，承接各類資本、技術要求低的公共基礎設施建設項目，獲得了100萬元以上的集體經濟收入；而被寄予很大希望的特色農業經營則是虧本的。這種扶持集體經濟發展的方式實際上在發達地區早已存在。筆者發現蘇州市政府扶持集體經濟薄弱村的主要方式是委托其經營市政項目，包括保潔、綠化、河道清理、小廣告清理、菜場經營等，村集體組織弱勢勞動力參與這些項目。鎮村干部都非常認可這種方式，認為這既壯大了集體經濟，又吸納了貧困群眾就業，也增加了村集體的凝聚力和村干部的威信。問題在于，在廣大中西部農村，適合村集體經營的項目并不多，難以產生有類似于發達地區的效果。

可以看到，中國大多數村莊的集體經濟收入來源于財政支持。這是一種典型的政府推進的集體經濟收入增長，是“外生型”的。這種集體經濟收入增長是短期政績導向的，是地方政府迫于考核壓力的策略選擇。政府扶持可能短期增加了賬面上的村集體經濟收入，但不可能從根本上改變集體經濟發展困境，因為這一困境是結構性的。無論政府扶持什么項目，這些集體經濟收入本質上都是財政資金轉化來的利潤、租金及利息，與集體產權制度改革并沒有事實上的因果關系。

從理論上說，地方政府完全可以把財政資源輸入村集體，使村集體擁有通過財政轉移支付形成的、可相對自主支配的“集體經濟收入”，但這并不是“經營性收入”，是不符合上級考核要求的。因此，地方政府就只能把財政資源輸入村集體，再設法通過“經營”轉化為集體“經營性收入”。如上所述，諸種集體經濟發展新路徑均存在問題，存在經營風險。即使是最為安全的承接小型政府項目的收入，其本質也是財政資源投入轉化為村集體的利潤，村集體經營缺乏可持續性。

上文已經闡明了集體經濟發展的路徑轉換及政府推動集體經濟發展的邏輯、路徑和問題。一方面，在中西部地區，內生的集體經濟發展缺乏條件，集體經濟薄弱是歷史性的、結構性的；另一方面，近幾年的集體經濟收入普遍增長，主要是政府推動的，是把各級財政投入轉化為集體“經營性收入”的結果，這難以成為資源下鄉背景下鄉村振興的重點。那么鄉村振興的重點在哪里?這需要在農業稅費改革之后國家推動的鄉村治理轉型中找答案。

城鄉關系變動和大規模資源下鄉背景下，鄉村治理的經濟基礎得到根本改變。農業稅費改革之后，城鄉統籌戰略迅速啟動，國家和農民的關系從汲取轉向反哺，表現為下鄉資源不斷增加。近幾年財政向農村投入的規模進一步增加?；鶎痈刹科毡榉从?，村級不缺錢了。很少有基層干部指望通過集體經濟發展解決復雜的“三農”問題，因此，通過財政扶持形成的集體經濟收入并不能作為鄉村振興的經濟基礎。從基層經驗看，重要的是通過資源下鄉形成有效的基層治理體系，促進資源的高效利用。一個村莊可能沒有高的集體經濟收入，甚至是一個空殼村，卻可能通過用好財政資源獲得有效的治理。

典型村莊的治理依賴兩個層面的資源及其制度安排:一是村級運轉資金，包括村干部工資和村級辦公費，這是由地方財政保障的。村干部工資和村級辦公經費是高度制度化的，為村級組織的穩定提供了經濟基礎。相對于發達地區村莊動輒需要100萬元以上的費用維持龐大的村干部隊伍，一個中西部地區的村莊維持運轉所需的費用很少，15萬～20萬元，三五名村干部。湖北省的主職村干部工資一般4萬元左右，副職村干部2萬元左右，村莊辦公經費在3萬～5萬元，主要用于更新、維護辦公設備和購置辦公耗材等。二是小型公共品供給資金。相對于政府直接提供的大型公共品，村集體利用下鄉資源提供小型公共品，增加了村集體治村的合法性和正當性，其資金來源主要是財政獎補資金。繁昌縣規定“一事一議”獎補項目，農民籌資籌勞部分占15%；地方組織部門主導的、地方財政支持的“鄉村建設”項目，農民籌資籌勞部分占10%。這類項目持續激勵村集體組織農民籌資籌勞建設道路、水利、綠化等工程。有的地方還發展出完全由地方財政供給的村級公共服務資金，比較著名的是成都市的制度創新。成都市2009年設置了村級公共服務項目資金，按照人口、土地規模，由市縣兩級提供20萬～50萬元的公共服務資金，允許在規定的4大類、12小類事務中通過村民自治的方式自主決定資金如何使用。這種制度創新主要應用于經濟發達地區。

村集體利用下鄉資源加強村莊治理能力和發展壯大集體經濟的根本目標是契合的。這就需要辨析發展壯大集體經濟的政策話語。發展壯大集體經濟并不等于集體經濟收入的簡單增長，而是具有豐富的治理內涵。作為中國基層鄉村獨特的經濟制度，集體經濟是基層治理體系的有機構成部分。在理論上，集體經濟有兩種實現方式:一是發展集體經濟，以增加集體經濟收入為主要標志，可以發展產業經濟，也可以發展“地租經濟”；二是在家庭承包經營基礎上，增加村集體的“統一經營”能力，完善農村“統分結合”的雙層經營體制。在治理現代化背景下，“統一經營”即屬于村級治理范疇。在大多數地區，隨著下鄉資源的增加，第一種實現方式不具有普遍性，第二種實現方式應當占據主流。隨著社會變遷，村社集體不僅要發揮其在農業經營中的“統”的功能，組織小農戶對接現代農業發展，這表現在土地流轉、農業社會化服務、土地整治項目實施等方面；而且還要擴展其功能，發揮其在農村建設中的“統”的功能，比如組織農民對接自上而下的資源，整治人居環境、建設美麗鄉村等。

也就是說，作為農村基礎性的制度安排，集體經濟的存在并不以村莊獲得規定數量的經營性收入且經營性收入持續增長為前提。如上文所述，在村級缺乏內生發展的動力和條件的情況下，政府強推必然造成形式主義。中央提出發展壯大集體經濟，其政治目標是要求農村改革堅持政治方向，堅持和完善中國特色社會主義農村改革道路，反對通過徹底的“分”，公開或變相地把集體土地所有制和集體經濟組織改垮了。鄧小平關于農村改革的“兩個飛躍論”，提出農村改革第二個飛躍包括“發展集體經濟”，強調農戶家庭承包經營和集體統一經營并不是互相排斥的關系，村社集體是農民組織起來的有效載體，并不指涉收入維度。習近平總書記的一系列論述則從制度上進一步明確了農村集體經濟改革的根本目標是穩定、完善和發展農村雙層經營體制，充分發揮這一體制的整體效益。近年來農村的土地“三權”分置、宅基地“三權”分置等改革指出了農村土地資源市場化配置的方向，也同時提出了堅持落實集體土地所有權，加強作為所有權主體的集體對農村分散土地資源的統合和管理作用。

從治理角度執行發展壯大村集體經濟的國家政策，還要避免簡單地把發展壯大集體經濟與個人增收掛鉤。調查表明，僅僅把下鄉資源通過各種變通的方式轉化為集體所有的貨幣化收入，再向農民分配（分紅），不僅不能提升村級治理能力，反而進一步強化了“分”，弱化了村級治理能力，這是不符合政策初衷的。珠三角地區集體產權制度改革的主要做法是把集體經營性的資源、資產以“股份”的形式量化到集體成員，形成農民和集體經濟組織更為清晰、直接的財產關系。在快速城市化進程中，這種制度安排強化了農戶的個體地權意識，國家、集體和農戶的利益關系陷入失衡，造成了很多基層治理問題:在城市擴張過程中，區域內集體經濟收入差距巨大，土地征收難以進行，城鄉規劃難以實施，整個村集體成為有內在利益和價值支撐的“土圍子”。